为深入研究我国能源管理体制，8月14日下午14：30分，由国务院发起的“能源管理体制座谈会”在国务院参事室南楼举办，中国天然气行业联合会秘书长任宪伟、副秘书长张海霞受邀参加座谈。

 

 

    本次座谈会围绕能源管理体制“谁来管”、“管什么”、“怎么管”及存在的问题等方面进行调研，力求探索优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制，严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致，为中国能源革命提供制度保障。

 

 

 

    中国天然气行业联合会秘书长任宪伟代表联合会就能源行业协会在能源管理体制中的现状、问题及改进方向等内容与参会代表展开探讨、交流。任秘书长谈到：

一、能源管理体制中的现状：

   1、能源行业协会的对内职能有以下几个方面：

   (1)通过教育、技术援助、技术培训等项目帮助能源企业改善经营成果。如制定培训计划，编写培训教材，为会员提供培训教育，特别是与计算机、现代科技相关的课程；出版管理科学方面书籍、刊物，传播最新的管理科学知识；举办专题研讨会、培训班，提供和交流管理信息，促进新人成长。

   (2)制定行业规范、行业标准，参与行业许可证的发放和资质审查。能源行业协会在代表会员利益与政府及议会沟通协调的同时，也通过行业规范和行业自律对行业内成员加以制约。

   (3)组织展销展览会，发挥统一协调作用，促进和参与国内外经济交流与合作。美国的各种展销会，大都由各行业协会组织，以整个行业面貌出现，统一对外，在国际市场竞争中，能够形成从整体加强国内企业竞争力的方案。

   (4)发展行业和社会公益事业等。中国天然气行业协会向会员提供免费电话管理咨询、廉价旅行住宿和车船机票及医疗保险、计算机管理信息、电传共享和政府事务帮助、对外贸易咨询等服务。

   2、能源行业协会的对外职能也有几个方面：

(1)信息职能。行业协会组织在向立法和政府机构建议时，往往不以个人或整个组织名义讲话，而是以具体的定量的数据反映本协会会员中有多少赞成或反对某项法案，并讲明其理由。

(2)协调功能。负责处理企业与国家、企业与公众关系以及同其他社会团体之间的关系。具体表现在两方面：一是利用多边保障机制，维护国内企业的利益。行业协会在这一工作当中担当了发起者、组织协调者和提供证据者的角色；二是协助维持市场秩序。

(3)参政功能。体现在两个方面：一是进行行业调研，并在此基础上，参加到能源政策法律形成的过程中，为国家行政和立法工作提供政策立法建议。二是行业协会具有包括提起行政复议和司法审查在内的监督行政机关行政决策的职能。

(4)法定职能。如行业协会举办职业培训等。

3、能源行业协会与政府部门的关系。

政府是行业协会和发展的重要基础，处理好行业协会与政府的关系是确保行业协会职能建设的关键因素之一，可以把行业协会与政府的关系划分为以下四种类型

（1）政府与行业协会的授权合作关系

政府是一个以强制力为后盾处理社会公共事务的权力组织，是市场经济的执法者和宏观经济的调节者，但不是企业和行业协会的上级主管部门。行业协会与政府的“授权合作”关系，强调政府是公共事务职能的执掌者，由于它自身无法也无力全面处理公共事务，因此，政府主动把一部分经济管理权，尤其是微观性和技术性的职能授权给行业协会行使，使自身职能从微观的管理层面退出，逐渐转向宏观调控。行业协会作为政府的合作伙伴，积极支持政府对公共事务的管理，协助政府发挥宏观调控职能，并利用自身优势加强对本行业的管理和规范。行业协会通过开展行业调查、发布行业信息、制定行业发展规划，为政府的宏观调控提供基础信息数据。

  因此，政府与行业协会是两个具有独立法人资格的主体，他们之间是合作关系，而非上下级关系，也不是指导与被指导、领导与被领导的关系。 2、行业协会与政府的助手关系  行业协会与政府之间是助手关系，行业协会没有独立的主体地位，帮助政府制定执行相关的行业政策，配合政府执行，起到辅助和助手的作用。  由于政府掌握着诸多的管理权，配置各种资源，因此，在管理公共事务时，居于主导和控制的地位，行业协会扮演的仅仅是政府助理或政府延伸机构的角色，具体的组织表现形式是官办行业协会的出现。由于行业协会的助手地位，很难在行业管理和行业发展中为会员表达和维护合法的权益，它的会员代表性较弱，对整个行业的发展影响较小。

（2）行业协会与政府的助手关系

  行业协会与政府之间是助手关系，行业协会没有独立的主体地位，帮助政府制定执行相关的行业政策，配合政府执行，起到辅助和助手的作用。

  由于政府掌握着诸多的管理权，配置各种资源，因此，在管理公共事务时，居于主导和控制的地位，行业协会扮演的仅仅是政府助理或政府延伸机构的角色，具体的组织表现形式是官办行业协会的出现。由于行业协会的助手地位，很难在行业管理和行业发展中为会员表达和维护合法的权益，它的会员代表性较弱，对整个行业的发展影响较小。

（3）政府对行业协会的监管关系

  政府对行业协会的监管关系，反映的是政府运用自身的强制权力对行业协会进行监督管理，使行业协会的活动控制在公共权力所许可的范围内，避免或减少行业协会追求互益性而影响公共事务的公益性，维护正常的行业秩序。 因此，需要政府对行业协会进行监督管理。当然，政府在履行监督管理职责时应注意尽量避免干预行业协会内部事务，强调事前监督、过程监督与事后监督，以维护行业协会的独立自治性，及时发现和处理行业协会侵害社会公共利益、成员利益的行为，促进行业的可持续发展。

（4）行业协会对政府的制约关系

  行业协会对政府的制约关系，主要是说明政府在行使公共权力的时候会损害公共利益和行业利益，行业协会作为社会组织，通过行业管理权的行使监督政府的行为，形成良性的制约关系。行业协会存在的基础和价值也正体现在以集体的身份代表本行业成员的利益，维护本行业的合法权益，把政府损害本行业利益的行为降低到最低的程度，有效保持公共利益和行业利益的有机平衡。

  现实生活中，行业协会对政府权力的制约主要体现在两大方面:一是参与政府对本行业决策的过程，监督政府的公共决策行为。二是对政府违法行为提起行政复议或行政诉讼。当行业利益或会员成员利益受到政府不法侵害时，行业协会有权通过行政复议或行政诉讼等途径维护自身的合法权益，使被损害的权益得到恢复和弥补。

二、主要问题：

我国的行业协会是市场经济发展和政府机关改革过程的产物，而我国市场经济体制还很不完善，政府职能转化还有一个过程，我国的行业协会自身还存在很多问题，与发达国家的行业协会相比，作用还很有限。
   （一）政府职能转变不到位限制协会的作为

我国的行业协会是伴随着国家行业管理职能的改革自上而下产生的，与市场经济背离。职能转变由于涉及到部门利益，政府机构虽然人减了，但职能不放，企业对政府的依附关系还没有彻底解除，行业协会作为一种民间中介组织的独立地位尚未得到完全确立，行业组织应有的管理职能仍被行政管理部门牢牢抓在手中，根本无法发挥管理、协调等作用，部分行业组织有名无实。这是当前我国行业协会没有得到很好发展，没能充分发挥作用的主要原因。
   （二）行业协会发展的法律制度环境有待改善
    改革开放以来，我国在法律、政策上为行业组织创造了一定的发展空间。但是，与发达国家相关法律和行业组织发展要求相比，行业组织发展需要的法律制度有两个明显不足：一是有关的法律规章过于简略，各种行政规定内容庞杂，透明度低。二是现有法律对行业组织的民事关系调整极为薄弱。有关行业组织的内部组织、财产关系等问题，极少规定。行业组织是自治组织，其内部组织和财产关系最为重要，正如公司一样，法律必须对其内部组织有非常具体的规定，才能够保证这个组织在一个稳固的和有灵活性的组织框架下开展活动，尽量减少可能发生的纠纷并有助于达成目的。正因为法律制度建设严重滞后，一方面行业组织法律地位得不到有效保障，另一方面行业组织自身存在很多问题，内部管理松弛，规章制度形同虚设，社会信誉差。个别行业协会甚至成为某些行政机关谋利的基地，距离成为社会合法性、对企业有公信力、对政府有影响力的行业协会组织还很远。

三、改进方向：  

转变思想，促进行业协会参与公共事务的服务和管理的积极性。在市场经济体质的构建过程中，处理公共事务，不仅是政府的职责所在，也是行业协会的职责所在。这就有必要继续推进政府机构改革，加快政府职能转变，把适合行业协会承担的公共事务职能授权委托给行业协会，减轻政府管理压力，提高公共事务的效率，满足社会公众和社会组织多样化的需求。

应从市场经济发展需求出发，政府把事务性、技术性和专业性的相关微观职能或技术性职能授权委托给行业协会，如行业评估论证、技能资质考核、行业标准制定和行规行约、行业调查、行业统计、价格制定、原产地证明、贸易争端解决、产品展览展销等职能授权委托给行业协会，确立协会在行业管理、会员管理的权威地位，使行业协会拥有部分的行业管理权，参与公共事务的服务和管理。

行业管理权包括行业发展咨询权、行业标准制定权、行业准入许可前置权等。行业协会能够及时准确地掌握市场信息，了解会员和行业企业的基本情况，因此，政府在制定行业发展规划时，应事前征求行业协会的意见，没有行业协会参与的行业发展规划，不得制订、发布和执行。

行业标准在构建市场经济秩序中有重要的地位。行业标准不仅与行业企业、政府有关，也与广大民众的切身利益密切相关。由于行业协会熟悉行业的实际情况，能够把握行业产品质量水平，反应本行业市场的变化，这样，以服务企业和行业为宗旨的行业协会标准有效提高企业的参与积极性，保障行业协会标准的普遍执行。行业标准制订的程序应该是，先由行业协会制订和试行，在条件成熟的情况下，由政府发布。

行业协会了解会员和行业企业的经营情况、技术水平、产品质量状况，有条件制定企业准入许可证时，应征求行业协会的意见，使行业协会拥有行业准入许可前置权，保证市场秩序的有效性。

在授权委托行业协会相关职能时，政府有责任协助行业协会加强自身建设，完善内部治理机制，避免行业协会的行业垄断与恶性竞争，维护行业企业的合法利益，促进行业科学发展。

建议加大扶持力度，建立政府购买服务和管理制度。政府购买服务和管理是指政府在处理公共事务过程中将原来由政府直接办理的公共事务交给社会组织，在政府监督下由社会组织来完成，确保公共事务办理的质量，在次前提下，通过一定的方式向社会组织购买服务和管理的一系列制度。政府购买服务和管理有利于提高政府管理效率，节约公共资金，调动社会组织参与公共事务的积极性。政府通过与行业协会签订购买服务和管理协议，使行业协会真正获得购买服务和管理的实惠，政府财政部门应加大支持政府购买服务和管理活动，完善政府购买的一系列制度，使之落实。

    总之，由于外部环境及相应的权力下放或权力接受方面的原因，权力转移不畅使行业协会与政府的互动机制尚未真正建立起来或尚不完善，而这不仅影响民营经济的发展，还影响政府改革。一是政府需要继续放权，推进政府职能职能转变；二是要改善外部的制度环境，特别是建立与完善相关法律制度。政府须退出属于市场的职能，由过去的部门管理向行业管理。相应政府需在制度上出台相关的法律法规和政策，使行业协会的发展有章可循。推进行业协会可以看成是推进民主社会的一种较好的选择路径和方式。