在中国,石油、天然气作为重要的能源资源,与国家经济发展和政治安全息息相关,是国民经济可持续发展的重要保障。近年来,尽管石油天然气体制改革的步伐正在逐渐加快,但中国现行的油气探矿权出让制度已经远远无法满足实践的需要。因此,如何在现有法律制度的基础上更好地解决油气探矿权出让中出现的各种问题、填补制度的空白和漏洞,是能源法理论和实务界亟待解决的问题之一。本文将从中国油气探矿权出让现状、存在的主要问题以及改革的思考和建议这三个方面展开。
一、我国油气探矿权出让现状
探矿权的出让在我国矿业权制度中有较为明确的规定。《矿业权出让转让管理暂行规定》第15条规定:“矿业权出让是指登记管理机关以批准申请、招标、拍卖等方式向矿业权申请人授予矿业权的行为。”根据这一规定,探矿权出让,是指登记管理机关以批准申请、招标、拍卖等方式向探矿权人授予探矿权的行为。
(一)探矿权出让的方式及程序
依据目前的法律,油气探矿权可以有2种方式获得:第1种方式是通过“申请-批准”方式取得油气探矿权,其基本程序是:管理机关收到探矿权申请人的申请之后,按照申请在先的原则作出授予或者不授予探矿权的决定,授予探矿权的,申请人依法缴纳相关的费用后,办理探矿权登记手续,领取勘查许可证,成为探矿权人。《矿产资源勘查区块登记管理办法》第6条规定,探矿权申请人申请探矿权时,应当向登记管理机关提交申请的区块范围图。[1]
第2种方式是可以通过“招标投标方式”取得,其基本程序是:管理机关收到探矿权申请人的投标文件后,根据择优原则确定中标人。中标人缴纳相关费用后,办理探矿权登记手续,领取勘查许可证,成为探矿权人。
另外,国土资源部2011年《矿业权交易规则(试行)》明确规定了以招标、拍卖和挂牌方式出让矿业权需要签订矿业权出让合同,并且明确了矿业权出让合同与矿业权取得之间的关系。[2]从现实来看,中国油气探矿权大都掌握在三大国家石油公司和延长石油公司手中。除了作为特殊矿种的页岩气部分是按照公开招标方式出让外,油气探矿权基本上是按照“申请-批准”方式授予给三大国家石油公司的。这种状况与中国油气行业发展的历史息息相关。
长期以来,由于政府对油气勘探开发进行严格控制,只有中石油、中石化、中海油和延长石油四家国有石油公司拥有获得油气勘查和开采许可的资格,民间资本不能参与油气上游的勘探、开发和生产,无法获得油气矿业权。在一些案例中,有些民企采用承包或合作的方式与国有石油公司签署合同,但在诉讼中,法院一般不支持这些合同的合法性和有效性。外国资本参与中国油气勘探开发只能与国有石油企业进行合作,签订产品分成合同,由国有石油企业持有勘探、开发许可,私人投资者投资勘探并承担全部勘探风险,如有商业发现则由双方合作开发。在这一过程中,通常是由国有石油公司将特定油气勘探区块对外进行公开招标,与中标的外国合作者签订产品分成合同,再进行下一步的勘探开发。尽管产品分成合同并不涉及探矿权出让,但国有石油公司在上述过程中积累的招标经验对我国油气矿权竞争性出让制度的设计具有重要的参考价值。
(二)探矿权出让的特点
探矿权出让特点之一是探矿权取得主体的特定性。主体的特定性是指,在探矿权取得过程中只能在特定的当事人之间存在权利与义务的关系。从一般意义上讲,在探矿权的出让过程中,国家为固定的出让方,具体是各级政府机构中的国土资源部门,如煤炭矿业权的出让方就是地方的国土资源部门,而煤层气的矿业权出让方根据现有法规则是中央级的国土资源部。
《矿产资源法实施细则》规定,全国矿产资源开采、勘查的监督管理工作由国务院地质矿产主管部门管理。而国务院有关部门则应该按照国务院规定的职责进行分工,协助国务院地质矿产主管部门监督管理矿产资源的开采和勘查。省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门主管本行政区域内矿产资源开采、勘查的监督管理工作。由此可知,国土资源部及省、市、县政府的国土资源部门代表国家进行探矿权管理,并作为探矿权的出让方。它的主体是特殊的,不同于一般的法律关系主体。
对于油气矿业权而言,只有中央级的主管部门,即国土资源部,有权作为油气探矿权的出让方,地方省级地质矿产主管部门无权授予油气探矿权。
探矿权出让的特点之二是探矿权取得的有偿性。《矿产资源法规定》第5条第1款规定:“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度。”从广义上讲,探矿权有偿取得,是指任何个人和单位要想申请成为探矿权人,进行矿产资源勘查作业,都必须要支付和探矿价值相当的费用,包括在探矿权交易过程中的付费和在探矿权设立时向矿产资源所有者(即国家)付费。此外,探矿权人申请国家出资勘查,而后又探明矿产地区块的探矿权的,不仅要缴纳探矿权使用费,还应当缴纳国家出资勘查形成的经评估确认的探矿权价款。
探矿权出让的特点之三是探矿权取得的期限性。探矿权的取得时间是有限制的,在法定时间截止时,探矿权也随之归于消灭。其时间界限体现于勘查许可证的有效期限。勘查许可证的有效期限最长为3年,但是某些特殊的矿产资源勘查许可证有效期限最长可至7年(如石油、天然气)。而石油天然气滚动勘探开发的时间最长为15年,不得再延长。探明储量的区块,应当申请办理采矿许可证。
二、近年油气探矿权出让改革的尝试
(一) 两轮页岩气区块招标
2011年6月,国土资源部举办中国首轮油气探矿权公开招标,首轮招标出让的页岩气探矿权区块共计4个,面积共约1.1万平方公里,最终由中石化和河南省煤层气公司中标。2012年9月,国土资源部再次面向社会各类投资主体公开招标出让页岩气探矿权,共推出20个区块,总面积为20 002平方公里,分布在重庆、贵州、湖北、湖南、江西、浙江、安徽、河南8个省(市)。
在前两轮的页岩气招标中,除了国土资源部在第2轮页岩气招标中开放了民企投标资格,试图打破第1轮招标中国企独大的局面这一突破外,中标企业要么还没有对中标区块进行实质性勘探,要么勘探后一无所获,没有丝毫突破,达不到开发预期。面对这样尴尬的局面,除了页岩气开采本身具有的高风险、高投入的特点之外,2轮页岩气招标中也存在着一些关键性问题。这些问题总结如下:
(1)页岩气开采成本高、成功率低、风险高,谈利润不是一朝一夕的事。而大多企业都是以利润为导向的,只有让企业看到未来的利润,才有可能吸引更多的具有勘探、开采能力且竞争力强的企业参与进来。优质的区块基本掌握在四大石油公司手上,在前两轮的招标中的区块都不是质量好的优质区块,所需投入的开采成本和开采难度可想而知,这样的区块让实力偏弱的企业望而却步,而有资金、技术的企业又不愿参与。只有完善矿业权退出机制,逼迫四大石油公司要么加大勘探力度,要么退出区块,使有吸引力的区块出现在区块招标中,才有可能真正地增强上游的竞争和活力。
(2)页岩气开发建立在对区块地质情况的了解程度上,如果不清楚地质条件,盲目投入,不说开发的难度,最后竹篮打水一场空的概率也是十有八九。而在两轮的页岩气招标中,国土资源部的招标文件中对区块地质资料的描述不足,特别是区块资源价值判断数据严重缺乏,这使有能力的企业难以判断未来的区块开采前景,不愿意参与进来。而对于前期的资料收集工作,作为出让方的国土资源部应当充分做好前期地质工作,尽可能提供该区块当前可获得的所有资料数据,提高区块勘探的确定性,降低企业的投资风险。
(3)承诺勘探投入义务的规定不合理。在第一轮页岩气招标中标的两家企业——中石化和河南省煤层气公司——因未完成承诺的勘查投入金额,被分别罚款797.89万元和603.55万元并核减区块面积。从另一个角度看,这两家企业的实务工作量却远远超过承诺的工作量,基于勘查投入金额进行处罚而不考虑实务工作量可能并不合理,而且与鼓励未来更多企业参与到页岩气招标的出发点相违背,况且这些区块并不是优质区块,对其要求其实无需如此苛刻。对于今后的区块招投标中应规定,对于勘探难度大、风险高的区块,只要企业完成承诺的实务工作量即可,不一定要硬性看实际投资额,这样才能提高民营企业参与投标的积极性。
(二)新疆油气区块招标出让试点
2015年7月7日,国土资源部在其网站上发布了《新疆石油天然气勘查区块招标出让项目(2015)公告》,决定对新疆境内6个石油天然气勘查区块进行公开招标出让,这标志着以新疆为试点的油气资源上游领域改革正式拉开序幕。油气资源勘查开采具有高风险、高投入、高技术、长周期、高回报的特点。经过60年的开发,条件较好的油气资源经过开采消耗,资源品位和勘查的成功率不断降低,亟需引入大量资金和技术以适应油气勘查开采的特点。截至2014 年底,新疆已探明石油储量56亿吨,天然气储量1.4万亿立方米,均位居全国首位,但也存在油气埋藏深、地面基础条件差等障碍,增大了投资风险。因此,此次改革选择新疆作为试点,一方面能够开发新疆的油气资源潜力,另一方面也有助于推动油气能源企业的发展和油气勘查开采技术的提升。
2015年的招标包括6个油气勘查区块;投标人资格限定为净资产10亿元以上的内资公司,由承诺勘查工作量多的企业中标,中标企业按承诺投入的10%提交履约保函,领取勘查许可证;许可证有效期为3年3个月,在 3年内不能转让。但是,此次新疆油气勘查区块招标的相关文件中仍然体现出一些问题,如仍然不允许外资进入等。此外,与前两轮页岩气招标相仿,由于招标区块地理位置不佳、基础设施缺乏等原因,造成油气资源的勘查以及后期开采的风险较大,使一些民营资本对招标望而却步。
三、我国油气探矿权出让制度存在的主要问题
我国油气上游体制改革刚刚起步,虽然已经在新疆进行了试点,但实际上,整个油气上游区块的竞争性出让制度尚未建立。国家目前油气矿业权出让的法律法规仍停留在“三桶油”垄断时期,这意味着现有法律中的部分规定很可能与国家将要继续实施的油气上游区块放开政策相悖,而竞争性出让制度本身正处于无法可依的状态。
石油与天然气作为国家所拥有的重要的战略性资源,其勘探区块的授予不同于一般商品的买卖,其出让程序的每一步实施,每一份出让合同的签署,均必须严格按照法律的规定来进行;出让合同条款所规定的受让人的权利与义务、受让人违约行为所触发的国家利益的保护机制等也必须作为制度由国家法律法规进行先行规定,这样才能最大限度地维护国家权益,保护投资者利益。而现在这些重要的配套性法律规定正处于缺失的状态,国家也尚未制定出一套完备、规范的油气矿业权出让合同对受让人的行为进行约定。
由于这些法律文本的欠缺以及法律的滞后、不健全,我国油气探矿权出让制度中许多重要法律实体问题尚不清晰,亟需法学界和实务界进行研究。否则,立法和法理研究的滞后势必会造成中国油气探矿权出让过程中出现无法可依的情况。概括起来,中国油气探矿权出让制度对于下面这些问题仍然没有法律上的明确规定:
(一)矿业权的性质
我国目前的法律并未对矿业权的性质进行明确界定。矿业权,因其客体——矿产资源的不确定性,一直以来被认为不符合用益物权的法律特征。虽然近几年政府逐步出台政策,确认矿业权出让行为是市场交易行为,但其长期以来却一直被限制为行政许可行为,致使矿业权的受让人无法获得民事法律上的保护。我国的《物权法》将矿业权归为用益物权,而一些业界学者则认为,矿业权是一种不同于用益物权的“准用益物权”,但该观点未获法律上的认可。
(二)油气矿业权出让合同的性质
我国法律上目前尚未对油气矿业权出让合同的性质进行明确界定。矿业权出让合同同时具有行政合同与民事合同的部分特征,现在学界与实践中还存在较大的争议。报告前文提到的“阶段论”的观点为:在协商签订出让合同之前的“特许经营权授予”阶段,企业与政府间是不对等的行政法律关系;但在出让合同的订立阶段,二者之间为主体特殊的民事法律关系。这一理论还没有作为法律规定被最终确定下来。
(三)油气矿业权出让合同形式
油气矿业权出让中,政府应与受让方企业签订矿业权出让合同,但出让合同的具体形式尚未确定。不同国家所使用的出让合同类型各有不同,有些国家还根据区块具体情况、勘察期限等与不同的受让方签订不同形式的出让合同。主要有租约(Lease)、许可(License)、特许合同(Concession)以及产品分成合同(PSC)几种形式。我国还应根据实际情况选择最为合适的合同形式。
(四)矿业权受让方资质
在投资主体要求上,我国目前的法律规定还不允许多个企业组成联合体参与油气上游区块的竞标。油气区块的勘探需要承担较为重大的风险,前期也需要投资人进行大量的资金成本投入,除资历雄厚的大型国有石油公司之外,一般的私营、民营企业难以独自承担。不允许联合体投标,可以说是将大量的投资者拒之门外。联合体在其他国家,尤其是美国,已经成为了企业参与矿业权竞争性出让的惯常做法,我国也应在将来允许企业组成联合体参与投标。
(五)矿业权受让方的违约责任
实践中,经常会出现受让人一方不履行其合同下义务(尤其是企业承诺的勘探义务)的情形,在这种情况下,受让人应承担怎样的违约责任尚待确定。目前国家规定企业在提交最低勘探义务的同时应提交履约保函,但当受让方真的违约时,应如何处置其履约保函、如何收取罚金、能否要求受让方退还部分或全部区块,仍有待研究。
(六)区块退还与矿业权撤销
当遭遇受让方何种违约情形时,国家有权收回已通过矿业权出让合同授予企业的区块?在何种情形下,国家有权撤销已授予的矿业权?这两种措施能否以及在何种情况下可以并行使用?这些问题都是矿业权管理过程中非常重要但尚待明确的法律问题。
(七)矿业权转让限制
根据《矿产资源法》及其他相关法规的规定,矿业权的转让需要向负责登记的管理机关申请。出于充分开发油气资源、达成最优资源配置的目的,降低对矿业权转让的限制,推动矿业权在市场上的自由流转可以说是非常必要的。但这种限制要被降低到何种程度,是不加限制的完全放开,还是仍要由国家机关进行必要的把控,需要进一步的研究。
(八)争议解决机制
一般合同的争议解决方式主要为诉讼或仲裁,而国际社会在油气矿业权出让合同中选择争议解决机制时,广泛地选取了仲裁作为合同双方就出让合同下约定发生争议时的解决方式。但是,油气矿业权出让合同作为专业性、技术性较强的合同,在对就其内容所发生的争议进行仲裁时,应选取一般的仲裁机构还是专门设立由油气矿业权领域的专家组成的特殊仲裁机构,仍处于研究之中。
四、我国油气探矿权出让制度改革的思考与建议
油气探矿权出让合同的制定离不开油气改革的基本问题,合同条款只有有法可依才有法律效力,脱离了改革步伐所制定出的油气探矿权出让合同无疑是空中楼阁。据此,在研究油气探矿权出让合同之前,应首先思考我国油气行业上游的改革问题。
(一)油气行业上游改革的整体思路
国家非常重视石油、天然气等战略资源的管理工作,多年来试图利用多种政策来改变石油行业上游的垄断局面,但效果尚不理想,重要的原因是没有改革矿业权管理体制。油气上游体制改革要以油气矿业权改革为核心,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好地发挥政府作用。
油气行业上游改革的思路可以归纳为:放开矿权市场,竞争有偿取得;合同约定权利,严格依法行政;松绑勘查资质,提高持有成本;重构监管体制,加强监督管理;鼓励科技创新,加大基础建设;调整税费政策,调动各方积极性。具体而言,建议实施以下几点措施:
1.通过公开竞争方式出让矿业权
目前,有关部门已经就“申请在先”方式向“竞争性出让”方式的转变进行了积极探索。建议政府今后出让探矿权采用公开竞争方式,油气矿业权的获取方式参照国际一般做法和国内对外合作做法,针对高风险区块特点,采取邀请招标、公开招标、勘查方案或勘查投入优选等方式无偿出让探矿权;在已探明或风险程度较低的区域,采取“价高者得”方式有偿出让矿业权。
2.允许各类市场主体进行勘探开采
取消上游油气勘探开发的限制准入条款,根据出让区块的具体特点,提出投标条件,允许满足条件的企业参与上游竞争,使石油上游市场保持经营主体多元化,让市场决定资源配置。应允许不同主体(包括作业公司、金融投资者)组成联合体参与投标。
3.提高探矿权持有成本
推行探矿权有偿获得,提高矿业权使用费标准(可比照国外做法),理顺资源收益关系。通过提高探矿权获得和持有成本,加大区块退出力度,为其他投资者腾出空间。同时允许企业在满足法定条件下转让矿业权或股份,活跃矿权市场流转,促进油气行业上游市场化。
4.松绑地质勘查资质
将探矿权出让与勘查资质分开,勘查资格证不再作为申请探矿权的必要条件,以破解因勘查资质有限而制约市场竞争的问题。目前地质勘查技术服务已完全市场化,已完全融入技术服务市场,即使是民营企业,也可雇佣石油企业的施工队伍。当前可以分步实施,要求探矿权获得者在探矿权登记时确定具有资质即可。
5.合同约定权利
矿业权竞争性出让已完全改变了现行法律规定的权利义务,在进行监督管理时已造成无法可依的局面。因此在出让油气矿业权时,可以借鉴国外出让油气矿业权的油气租约形式,制定出一份适合中国实际情况的油气矿业权出让行政合同,以规范约束出让时约定的权利义务,即制定《油气矿业权出让合同》范本,规定出让的油气矿业权的范围和性质、矿业权期限、勘探和开发义务、最低义务工作量、财务条款、环保安全责任义务、争议解决条款等必备条款。对于涉及国家与矿业权人经济关系的,如使用费、价款、权益金等,可以签订经济合同。行政合同与经济合同是对现有法律制度的补充,应当按照有关法律严格执行。
6.改革对外合作方式
在目前低油价的国际形势下,油气行业面临巨大调整。充分利用资源市场,吸引外资,维持投入,是油气市场化发展的方向。目前的专营制度,不仅限制了民营和非油气国企,同时也限制了外国石油公司参与中国油气上游领域勘探和开发的合作模式。建议中国考虑取消中石油等三大油企的对外合作专营权,借鉴墨西哥油气行业的对外开发的做法,采取灵活的合作模式,对于好的区块可以由国家石油公司与三大油企之一签署产品分成合同,对于那些质量不是太好、经济可采储量不是很确切但勘探和开采风险较大、成本较高的项目,外国石油公司可以采取特许协议(Concession Agreement)或风险服务合同的形式,以调动企业积极性,引进外国资本与外国技术,探索新的上游合作模式。
(二)与油气矿业权改革相关的法律建议
任何改革的制度设计都应当落实到法律上,对旧的法律中与油气行业发展脱节的、矛盾的甚至妨碍油气体制改革的规定,应予以删除、修改,为油气矿业权改革松绑。据此,笔者梳理了现有的法律,提出了对油气矿业权改革的几点法律建议,以避免制定矿业权出让合同时与现有的法律相抵触。
1.建立基于合同机制的矿业权管理制度
建立有效的矿业权管理制度,首先要明确油气矿业权的财产权性质以及国家与矿业权人之间的法律关系,从而在法律层面上做到对矿业权人既有义务约束,也有投资保护。《物权法》早已明确矿业权属于用益物权,具有财产权权利属性(占有、使用和收益)的一种他物权。按照中国《宪法》的规定,矿藏属于国家所有,国家是矿藏的所有权人。矿业权作为国家所有权上设置的他物权,国土资源部代表国家按照标准的油气矿业权出让合同(范本)出让这种用益物权,通过要求获得矿业权的一方承担各种义务和承诺,包括最低工作量投入、保护资源和环境,同时按照法律向国家税收部门缴纳资源税、石油特别收益金,并且按照矿业权出让合同向国土资源部缴付与区块矿业权有关的权益金、矿业权使用费。油气矿业权出让合同既是矿业权赋予的文件,也是国土资源部与矿业权人之间的契约。矿业权人的财产权和合同权利受到法律保护,同样地,如果其违反法律和合同项下的义务和承诺(如最低工作量投入),也要承担相应的法律后果(如矿业权出让合同终止、区块收回)。
基于上述制度安排,国土资源部担任2种角色:一是代表国家出让油气区块的矿业权,享有法律和出让合同项下的权利;一是作为矿业权的行政管理者,在矿产资源的勘查、开发过程中,基于对社会公共利益的整体考虑,依法对于矿产资源的勘查、开采行为进行必要的行政规制(如矿业经营中的监管)。建议为了便于两种角色职能的执行和协调,矿业权出让由国土资源部一级管理,而基于矿业权的相关监管(包括依法进行的行政许可、管理和处罚)则与矿业权的授予相分离,下放到县级以上地方政府的国土资源部门。同时,国土资源部各级部门应与油气行业运营监管、资源和环境保护、安全健康等部门的工作相互协调。上述制度可改变那种认为“矿业权是一种行政许可”的观念,并改变目前将矿业权所有权出让与矿业权规制相混淆的现状。
2.以招投标程序出让油气矿业权
首先,应修改《矿产资源开采登记管理办法》(1998年2月12日国务院令第241号发布,根据2014年7月9日国务院第54次常务会议《国务院关于修改部分行政法规的决定》修订)第3条。将第3条第2款“开采石油、天然气矿产的,经国务院指定的机关审查同意后,由国务院地质矿产主管部门登记,颁发采矿许可证”改为“在中国境内的任何实体(外资企业需要在中国建立子公司进行投标,且其投资应基于外商投资产业指导目录或负面清单由相关部门对其审查,以决定是否允许市场准入)。欲开采中国境内的石油、天然气矿产的,需要针对国务院地质矿产主管部门设定的区块,通过受邀投标、公开竞标或法律允许的其他公开透明的竞争方式获得相关区块的探矿权,并且经在国务院地质矿产主管部门的登记,颁发相关区块的油气采矿许可证”。从“申请在先”方式改为“竞争性出让”方式,国家通过公开招标有偿出让矿业权,这涉及探矿权出让合同中探矿权授予程序的问题。
其次,应通过法律法规明确油气矿业权具有用益物权的性质,这样可以使得投资者获得的油气矿业权获得法律上的认可和保护。
最后,对于油气矿业权的招投标程序,我们应总结我们在与外国石油公司进行《石油合同》时许多宝贵的招投标经验,对外签署《石油合同》时参考国际经验,尽快制定出有效、合理、公平的油气区块矿业权招标文件、油气矿业权出让合同、矿业权证书和承诺书的范本,就油气矿业权的范围和性质、矿业权期限、勘探和开发义务、最低义务工作量、财务条款、环保安全责任义务、争议解决条款等必备条款作出规定。
3.油气矿业权出让中受让主体的资格与地位
首先,修改《矿产资源法》第4条中对矿业权人的主体资格和地位的规定,确保不同投资主体地位平等。确保不同所有制企业(外商需受制于负面清单和法律规定的限制)的市场主体资格和地位在法律面前平等地、不受歧视地相互展开竞争,打破国有石油公司的对内垄断;深化改革国有石油公司,使其回归企业的属性,剥离不合理的社会职能,让企业自主地根据市场变化作出企业经营和发展的判断和决策。
《矿产资源法》对矿业权人的主体资格和地位规定不平等,权责规定不明确。建议将该法第4条第2款“国有矿山企业是开采矿产资源的主体。国家保障国有矿业经济的巩固和发展”改为“国家鼓励国有企业、民营企业以及混合所有制企业以及外国公司按照法律允许的方式参与油气行业的勘探和开采及开发活动。国家依据法律的规定保护矿业权人获得的矿业权和相关的投资利益”。清理和废止一切现有的针对国有石油公司以外的企业的经营进行不合理的限制准入的规定,使其他国企、民营企业和混合制企业以及外资企业能够在法律规定的范围内平等地进行竞争。只有在法律上规定参与主体之间法律地位平等,才能保证在油气探矿业权出让合同项下的受让方可平等地参与竞争,享有平等的法律保护。
其次,制定《油气行业合作勘探、开采和经营管理条例》(以下简称《条例》)。《条例》应允许各种实体以公司形式或合伙企业形式组建油气行业的各类企业,可以单独或组成联合体就国土资源部对外开放招标的油气区块进行投标,也允许获得油气矿业权的企业以产品分成协议、分租协议、分包协议、供货协议和技术服务协议等方式展开合作。同时允许获得矿业权的中国企业与外国石油公司以产品分成协议或分租协议的方式参与油气勘探、开发和开采,以图在油气上游打造一个多元的、有序竞争的油气生产和供应结构。该法规也会对油气勘探开发生产中出现的商事争议的解决作出相关规定。
4.建立更加合理的油气矿业权获得制度
改变现有的区块矿业权无偿获得制度,理清油气行业的矿业权对价以及国家征收的各种税费,建立合理的油气税费制度。中国应根据自己的油气资源储藏情况和开发成本制定出适合于中国的油气区块矿业权的持有成本(如提高探矿权使用费)和缴付国家的提成费(即权益金)的比例。同时,中国应改革现有的油气行业混乱的不合理的财费制度。中国目前的油气税费制度主要包括探矿权采矿权使用费、矿业权价款、矿产资源补偿费(海上为矿区使用费)、资源税、石油特别收益金五种油气资源税费。对于这些税费,油气资源所有者、管理者和投资者之间的经济关系和法律关系比较混乱。
具体建议如下:①建议通过立法明确:除国有石油公司历史上无偿获得的已经勘探和开采的油气区块外,任何企业(包括国有企业)从任何油气区块获得矿业权均需按照法律规定支付对价,包括签字费(signing bonus)(按区块质量定)、油气区块的持有成本(如探矿权使用费)。②目前中国的探矿权使用费门槛太低,我们建议该使用费标准应参考国际经验定得更高一些,以增加油气矿业权的持有成本。③建议提高油气区块矿业权的权益金(royalty),最大限度地实现全民拥有的资源所有权的收益金额。权益金是按照国家作为资源的所有者在基于扣除了生产成本后的油气产量或现金收入中所占的提成比例来计算的,这是基于油气开发中具有的不确定性而设计出来的一种比较合理的、公平的利益分配机制。
5.建立权益金合理分配制度
在矿业权出让收益金和各种税费的分配上,平衡中央政府与地方政府之间的利益,给油气资源所在地的政府和人民以合理的照顾,不过分剥夺当地的利益,避免地方发展中容易出现的“资源诅咒”。笔者认为,我国可以参照美国的经验,在油气区块矿业权出让所获得的矿业权权益金中,将一定比例的矿业权权益金留给地方政府,但具体方案有待研究。
6.关于矿业权优先于地表使用权的问题
油气矿业权是一种从土地所有权派生出来的,但是却与土地使用权分离并行的一种他物权。这种采矿权设置的问题在于其获得是不以获得地表土地使用权为前提条件的。获得采矿权并不一定就能获得该地块地表的土地使用权,仅获得采矿权而没有获得或者无法在经济上可行的成本条件下获得地表的使用权将会严重妨碍采矿权的行使。在中国,由于法律设置了2种他物权(地表的土地使用权和地下的采矿权),并由授权政府部门(土地行政主管部门和矿产资源主管部门)依据不同的法律(《土地管理法》和《矿产资源法》)分别进行权利的授予和证书的颁发。这种制度设计人为地割裂了土地所有权派生出的他物权的授予和行使,增加了交易成本和权利的不确定性,实际造成的现状就是拥有地下矿产资源开采权,但却无法保证其能顺利行使该开采权,从而增加了投资者的风险。因此,通过法律形式确定矿业权优先于地表使用权非常重要。
7.关于地质资料管理的问题
国家应该建立和加强中央一级管理的国家地质资料馆,隶属于国土资源部,而地方国土资源部门获得的地质资料则需要及时地、无例外地上报到国家地质资料馆。国家地质资料馆有权加强实施地质资料的统一汇交制度,有权要求不同所有制的企业(包括国有石油公司)严格履行汇交地质资料的义务。笔者建议,通过法律明确规定违反地质资料汇交义务的法律责任,将《地质资料管理条例》(2002年3月19日国务院令349号)第20条关于逾期不汇交的责任修改为“逾期不汇交的,国土资源部或国家地质资料馆可以要求强制执行,汇交地质资料;如果在规定的期限内不执行汇交义务,则国土资源部可以终止相应区块的勘查许可证和采矿许可证”。
探矿权受让方在获得矿业权的同时,应有权有偿或无偿获得区块所有方提供的油气区块的相关资料,否则其所获得的权利是不完整的。通过国家地质资料馆,投资者可以在投资前更加了解自己感兴趣的油气区块;投资后,这些资料的开放可以减少投资者再次获取这些资料所需投入的成本,避免区块的重复勘探,减少资源浪费,实现资源利用效率的最大化。
8.关于油气区块登记和油气勘查许可证
将《矿产资源勘查区块登记管理办法》第4条第2款“勘查石油、天然气矿产的,经国务院指定的机关审查同意后,由国务院地质矿产主管部门登记,颁发勘查许可证”改为“在中国境内的任何实体(外资企业需基于负面清单从中国对外国投资的主管部门获得准入许可)欲勘查中国境内的石油、天然气矿产的,需要针对国务院地质矿产主管部门设定的区块,通过受邀投标、公开竞标或法律允许的其他公开透明的竞争方式获得相关区块的探矿权,并且经国务院地质矿产主管部门的登记,颁发相关区块的油气勘查许可证”。这使得在中国境内的任何实体(包括外国公司在华子公司)都有获得探矿权的可能性,油气上游市场主体走向多元化。
9.关于最低勘查投入义务与区块退还
严格检查现有油气区块的最低勘查投入义务的履行情况,强化区块退回制度,解决“占而不勘”的问题。对于已经颁发油气勘查许可证和采矿许可证的油气区块,依据现有的法规进行大规模的执法检查。基于现有的《矿产资源勘查区块登记管理办法》,严格执行其第17条[3]、第18条[4]、第25条[5],修改其第21条[6]从而严格限制停止最低勘查投入的行政裁量权,修改其第29条[7]从而明确规定未完成最低勘查投入的,经责令限期改正后合理时间内仍不改正的,国土资源管理部门可以核减区块面积或撤销区块的矿业权,并吊销勘查许可证。对于违反上述法规的,可以撤销有关油气区块的矿业权,吊销油气区块勘查许可证。对于国有石油公司掌握的油气区块一视同仁,以此促使国有石油公司对于其长期掌握的圈而不勘、圈而不采的油气区块早日与其他公司合作勘查开采,或者退还给国家重新进行公开招标出让矿业权。
鉴于在油气区块出让过程中保障国家利益、保证油气资源的充分开发具有极其重要的意义,笔者认为,这一内容不仅应在法律中明文规定,还应在合同中得到进一步强化。矿业权出让合同应严格规定矿业权人的权利义务,明确约定最低勘查投入义务和区块退还制度,使其成为法定义务的同时,又受契约的约束,对国家利益进行双重保障。若未履行此义务,依法依约都可以收回矿业权,以此促进勘采效率及油气供给能力的提高。
10.合并探矿权与采矿权为矿业权,保障矿业权人的权利
在中国的法律中,开采石油和天然气的权利属于“采矿权”。根据《中国矿产资源法实施细则》的定义,采矿权是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内,开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。中国实行探矿权和采矿权分离的制度,对于获得探矿权的企业在获得矿产资源发现后如何就有发现的区块获得采矿权,一直是进入油气上游领域进行投资的企业最为关心的问题。《矿产资源法》(1996年8月29日经全国人大常委会修订)只是规定探矿权人享有取得采矿权的优先权,但并未规定在什么样的条件下优先取得,优先权的概念界定不清,难以操作。实践中多采取只要探矿权人完成了相应的工作,原则上就将采矿权赋予探矿权人,除非探矿权人存在法定禁止情形的做法。我们建议修改《矿产资源法》,将探矿权与采矿权合并为矿业权,矿业权人在矿业权下拥有勘探、开发、开采和生产等权利和义务,不再人为地分割和设定矿业权为两种权利,但是如果矿业权人在获得矿业权后不履行勘探和开采义务或没有商业发现的情况下,则按照法律和相关矿业权出让合同的规定,矿业权会被国家收回。
通过考查各国的矿业权合同可以发现,大多数国家(如美国、澳大利亚、挪威等)都是采用探矿权、采矿权合一的概念,在一个矿业权合同中同时包含探矿权和采矿权。这样可以更好地从法律上、合同上制定保护投资人利益的政策,减少权力寻租的可能性,更好地保障权利的延续性与确定性。在探矿权人履行法定义务及合同义务后,其所获得的权利在勘探期后的续展都可以通过取得采矿权而自然接续,避免了一个完整的油气区块勘探开发作业过程因法律规定而出现中断,同时也可以节约交易成本。因此,笔者建议将探矿权出让合同修改为矿业权出让合同,在法律尚未规定探采合一的情况下,通过合同将探矿权、采矿权合二为一,在2个概念分别得以保留的前提下实现2个概念的衔接。
11.将矿业权转让的审批登记制改为“许可登记制”
目前对于矿业权的转让(一般定义为矿业权人将矿业权予以转移的行为,包括出售、作价出资、合作、重组改制等),中国法律规定需要向负责登记管理机关申请,经审查批准后才可办理矿业权变更登记手续(见《矿业权出让转让管理暂行规定》第37条)。基于对矿业权作为财产权的承认,笔者建议修改《矿产资源法》及相关行政法规,将现行的“须事先审批,限制转让”矿业权管理原则向“允许转让为原则,禁止转让为例外”进行转化,将审批登记制度改为“许可登记制度”,最大限度地优化资源配置。具体而言,油气矿业权的转让须事先经过政府一方的许可,关联公司的转让除外。获得许可后还应进行登记,向社会公示。同时可以考虑在全国或地方建立矿业权公开交易平台。
12.关于国有石油公司现有区块的处置方式
对于国有石油公司现有区块存在的不能满足最低勘探投入的情况,我们建议国土资源管理部门通过与国有石油公司协商谈判的方式解决这个历史遗留问题,在国有石油公司不能满足最低勘探投入的情况下,建议其采取转让探矿权(Assignment or Farm-out)或以投入矿业权作为合资或合作条件与其他企业建立合资企业、合作企业或通过契约方式以国际通行的JOA(联合作业协议)与非作业的参与权益投资人(Participants Interests Investor)进行合作,建立既符合中国国情又能借鉴国际惯例的油气上游混合式改革的合作模式。对于国有石油公司无偿获得的但又不能自己或通过上述的合作模式满足最低勘探投入义务的油气区块,我们建议强制国有石油公司在特定期限内将其退还给国土资源部。
今后国土资源部可以考虑发布油气矿业权出让协议及其他各种协议的范本,给业内提供指导,以弥补目前中国在油气行业制定法立法方面的不足,对投资者给予法律上的保护,同时也通过这些合同规定获得油气资源勘探开发生产的企业应承担的责任和义务。
国有石油公司也可以在把相关油气区块归还国家之后,由国土资源部招标,国有石油公司和其他国内企业一起组成联合体与其他竞标者竞标,如中标可以由联合体与国土资源部直接签署联合作业协议(基于国土资源部的范本),联合体成员企业对于产品分成协议项下的义务对国家承担连带责任。
基于中国目前的现状,国有石油公司如果认为该油气区块的勘采资金需求量大、资金回收期长、项目自身风险大,完全可以通过产品分成合同的模式引进外国资本。就我国南海深水油气资源开采而言,深水油气资源勘探开采难度大、风险高,我国当前深水油气的开采技术欠缺,尚不足以单独开采这片丰富的资源。国有石油公司可以通过产品分成合同,吸引有资金或有科技竞争力的外资企业进入,共同合作开发,实现双赢。
注 释
本文部分内容源于笔者在2015年至2016年初主持的国土资源部油气中心课题《油气探矿权出让合同研究》,参与课题的专家除了笔者外,还有李显东、于文轩、王社坤、孙亚峰、马圆春、徐斌、马亚东、杨卫东、龚向前等各位教授、学者和专家,他们参与了本报告的研究和评议,特此鸣谢。
[1]孙超:“矿产资源开发中矿业权与土地使用权的利益协调”,载http://www.gdlr.gov.cn/newsAction.do?method=viewNews&newsId =020010040000113054,最后访问日期:2016年3月10日。
[2]2011年国土资源部《矿业权交易规则(试行)》存在一个立法上的漏洞,根据该规则第32条的规定,申请在先、探矿权转采矿权(含划定矿区范围申请和采矿权登记申请)、以协议方式出让矿业权(协议出让采矿权的含划定矿区范围申请和采矿权登记申请)的,在国土资源主管部门正式受理后,将相关信息直接进场公开。不过对于公开后如果出现异议或者不出现异议的后果,却没有相关规定。该规则也没有明确申请在先、协议出让要不要以及如何签订《矿业权出让合同》。
[3]《矿产资源勘查区块登记管理办法》第17条:“探矿权人应当自领取勘查许可证之日起,……完成最低勘查投入。”
[4]《矿产资源勘查区块登记管理办法》第18条:“探矿权人应当自领取勘查许可证之日起6个月内开始施工;在开始勘查工作时,应当向勘查项目所在地的县级人民政府负责地质矿产管理工作的部门报告,并向登记管理机关报告开工情况。”
[5]《矿产资源勘查区块登记管理办法》第25条第1款:“登记管理机关需要调查勘查投入、勘查工作进展情况,探矿权人应当如实报告并提供有关资料,不得虚报、瞒报,不得拒绝检查。”
[6]《矿产资源勘查区块登记管理办法》第21条第1款:“探矿权人在勘查许可证有效期内探明可供开采的矿体后,经登记管理机关批准,可以停止相应区块的最低勘查投入,并可以在勘查许可证有效期届满的30日前,申请保留探矿权。……”
[7]《矿产资源勘查区块登记管理办法》第29条:“违反本办法规定,有下列行为之一的,由县级以上人民政府负责地质矿产管理工作的部门按照国务院地质矿产主管部门规定的权限,责令限期改正;逾期不改正的,处5万元以下的罚款;情节严重的,原发证机关可以吊销勘查许可证:
(一)不按照本办法的规定备案、报告有关情况、拒绝接受监督检查或者弄虚作假的;
(二)未完成最低勘查投入的;
(三)已经领取勘查许可证的勘查项目,满6个月未开始施工, 或者施工后无故停止勘查工作满6个月的。”
作者简介
张利宾,法学博士,北京大学能源法律与政策研究基地副主任、特邀教授,美国德克萨斯大学KBH能源中心客座讲师。
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作者:张利宾 2017-08-10 10:03:30 来源:中国政法大学环境资源法研究所